(一)新中国成立后的审计监督概况

　　中华人民共和国成立后，在很长的一段时间里，由于种种原因，我国审计没有单独建制。从建国初到50年代中期，审计监督是寓于财政、财务和监察工作之中的，由财政和监察等部门负责财政预算决算的审查和预算执行的监督，检查和处理各部门、各单位违反财经纪律等问题。

　　1949年11月，成立人民监察委员会，隶属于中央人民政府政务院，这是国家行政监察、经济监督合为一体的监督机构。1954年9月，第一届全国人民代表大会决定将人民监察委员会改为监察部，受国务院领导，地方各级监察机关受地方人民政府和监察部双重领导。其任务包括对全国各级行政机关、国营企业、事业单位进行经济监督和检查。1959年，第二届全国人民代表大会通过了关于撤销监察部的决定。

　　60年代初期，我国经济监督虽有所恢复，但是1966年至1976年的“文革”时期，林彪、“四人帮”把各项正常的监督活动视为资本主义的“管、卡、压”，攻击合理的规章制度是“修正主义王法”，鼓吹建立没有规章制度的企业，煽动无政府主义，致使经济监督部门被大量撤并，经济监督活动几乎处于中止状态。

　　1980年，国务院同意并批转了财政部《关于财政监察工作的几项规定的通知》，规定在财政部设立财政监察司，各省、自治区、直辖市相应设置财政监察机构，这一机构的主要任务是进行财政财务监督，检查违反财经纪律问题。当时的财政监察机构查处了一些大案要案，完成了中纪委和各级党委交办的任务，在打击经济领域里的犯罪活动和维护国家财经纪律等方面，都作出了应有的贡献。1982年7月23日，根据国务院关于建立审计机关的决定和关于机构改革的方针，财政部撤销了财政监察司。

　　(二)十一届三中全会开辟我国历史发展新纪元

　　1976年10月粉碎“四人帮”后，我国国民经济开始进行恢复和调整。1978年12月，中国共产党召开了第十一届三中全会，作出了将“全党工作的着重点应该从1979年转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。会议《公告》指出：现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用。《公告》同时指出：要恢复和坚持长时期行之有效的各项经济政策，根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手进行认真的改革，在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作。

　　十一届三中全会是我国社会和政治经济发展的历史转折点，使社会主义中国迎来了改革开放的春天，从此开创了我国社会主义现代化建设的历史新时期。

　　1979年4月，中央工作会议又提出了对整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。1981年11月的《政府工作报告》指出，我国经济体制改革的基本方向应当是：在坚持实行社会主义计划经济的前提下，发挥市场调节的辅助作用，国家在制定计划时也要充分考虑和运用价值规律；对于带全面性的、关系到国计民生的经济活动，要加强国家的集中统一领导，对于不同企业的经济活动，要给以不同程度的决策权，同时扩大职工管理企业的民主权利；改变单纯依靠行政手段管理经济的做法，把经济手段和行政手段结合起来，注意应用经济杠杆、经济法规来管理经济。此外，还必须加强经济立法工作，发挥工商行政、统计、财政、银行等机构对经济的指导和监督作用；坚持对外开放政策，增强我国自力更生的能力。

　　十一届三中全会以后，我国经济方面最大的变革就是实行对内搞活经济、对外开放的政策，农业方面实行了家庭联产承包责任制，国营企业、集体企业和商业系统，逐步实行了经济管理责任制，以及企业基金、利润留成和包干等办法，并在部分企业中进行利改税的试点工作。这些经济改革政策改变了过去那种国家对企业管得过死的现象，使企业开始成为具有一家经营自主权的经济单位，较好地调动了企业和职工改善经营管理、发展生产、增加盈利、根据市场变化调整生产销售计划的主动性和积极性。

　　随着经济体制改革的不断深入发展，我国经济建设逐步走上了健康发展的轨道，经济形势一年比一年好，但在前进中也出现了一些新情况和新问题。经济政策逐步放宽之后，各地区、各部门的财经管理权限扩大了，各单位的经营管理自主权也扩大了，这对于调动各方面的积极性，促进生产的发展，起了很大的作用，但是国民收入分配和再分配的关系也发生了较大变化，与计划经济条件下的情况相比较，局部与全局、当前与长远、盲目性与计划性等方面的矛盾开始逐渐显露出来。时至1981年，我国经济面临的主要问题：一方面是财政收入占国民收入的比重在前两年内下降很快；一方面是预算外资金增长很快，其中增加比较多的是企业的各项专项资金。同时，只顾局部利益，分散国家财力，损害国家整体利益的现象也时有发生。因此，对经济加强科学管理和监督，既保证国家整体利益不受损害，又保障部门、企业的合法权益，制止和纠正各种违反财经纪律的现象，使微观经济活动符合宏观经济决策的要求，从而保证党的路线、方针、政策的正确贯彻和执行，就成为当时面临的一个现实而又紧迫的问题。

　　正是这种迫切需要改革开放而又需要加强财政经济管理和监督的大背景、大环境，为我国审计机关的建立提供了必要性和可能性。

　　(三)设立审计机关的必要性

　　(一)设立审计机关是建立健全我国财政经济监督机制的客观需要

　　如前所述，新中国成立后，我国计划经济条件下的审计监督是寓于财政、财务和监察工作之中的，财政部和地方各级财政机关是国务院和地方各级人民政府分配和监督财政资金的职能部门，财政部代表国家负责总的财政监督工作，地方各级财政机关代表地方各级政府负责本行政区域内的财政监督工作。为了经常地、有效地开展财政监督工作，在财政部的领导下，地方各级财政机关都设有专门机构，担负着财政资金的筹集和分配的监督任务。如财政收入方面，有对企业会计核算和财务报告的审查，有利润监交工作，有税务专管员、财政驻厂员的监督检查工作等。重点财政支出也有专门机构进行监督检查。如基本建设支出，由中国人民建设银行进行拨款监督；支援农业支出，由各级农业财务机构和中国农业银行进行拨款监督；文教行政支出，由文教行政财务机构进行拨款监督。国家还设立了控制社会集团购买力办公室，专门控制非生产性的支出。另外，在各级财政机关内还专门设立了财政监察机构，对各机关、团体、学校、企事业单位违反财务制度和财经纪律的案件进行专案检查，并根据情节的严重程度提出处理意见。这些日常监督工作，对加强财政经济管理，促进增收节支是起了很大的作用的，但就其性质而言，这些日常监督是分散的、不系统的，是兼职的，不是由独立的机构所进行的检查，加之这些部门自身的业务工作十分繁重，致使财政、财务收支监督成了薄弱环节，特别是这些专业性的经济监督机构及其人员又从属于本部门、本单位的行政领导之下，难以行使独立的监督职权，甚至有的财政、财务人员还与有关领导人员通同作弊，从本单位的局部利益出发，损害国家整体利益。由此可见，随着经济的发展，财力的增加，继续由财政等部门结合各自的业务管理来进行监督，已经不能适应形势发展的需要了，建立一个地位超脱、客观公正，并有一定权威的审计机构，开展独立的审计监督，已成为建立健全我国财政经济监督机制的客观需要。

　　(二)设立审计机关是维护国家财经法纪，加强社会主义法制建设的客观需要

　　党的十一届三中全会以后，我国的经济调整和改革取得了很大成效，然而由于当时的改革措施还不够完善，法制不健全，监督不力，经济领域里出现了一些不顾大局、自行其是、违反财经纪律、搞不正之风、损害国家和人民利益等问题。如1980年第二季度对1979年的财政收支以检查核实时，查出利用各种名义截留、坐支、挤占财政收入，虚列财政支出和其他违反财经纪律问题的资金达37.9亿元。1980年上半年，建设银行系统仅在柜台审查和现场检查中制止的不合理开支，如乱搞计划外工程，擅自扩大建设规模，乱建楼堂馆所，虚报冒领工程款，转移资金，盲目采购，请客送礼等的总额达5.5亿元。1981年年初，各级财政部门对1980年的企业财务决算进行抽查，仅就四川、湖南、辽宁、吉林、湖北、山西、福建、贵州、安徽等省的统计，所审查的6100多个单位，就发现隐瞒截留财政收入，挤占利润4.1亿元。1981年和1982年两次财务大检查，查出各种违纪资金达45亿元之多。上述情况表明，我国的财政、财务管理工作仅靠当时的手段，已经很不适应。党中央也多次强调要加强法制建设，依法治国。由此可见，建立审计机构，及时发现和查处各种违法违纪行为，向有关部门提出完善财经法规的建议，促进社会主义法制建设，就显得非常必要和非常迫切了。

　　(三)设立审计机关是促进企业事业单位加强财务管理，提高经济效益的客观需要

　　80年代初，我国已拥有上百万个国营企业(含商业和农垦等企业)和大量的行政事业单位，国营独立核算企业拥有5000多亿元的固定资产和3000多亿元的流动资产，每年有1000多亿元的财政收支和几百亿元的预算外收支，财政财务活动非常广泛复杂，企业事业单位的财务管理水平参差不齐。当时的财政经济工作存在的主要问题是，生产、流通和建设领域里的经济效益很差，人力、物力和财力浪费较为严重；基本建设周期长，投资收回慢；不少企业亏损。如1982年的企业亏损面占30%，亏损额达40多亿元。这样，生产虽然增长较快，但财政收入增加不多，国家财力严重不足，势必会影响现代化建设宏伟目标的实现。1982年，党的十二大提出，要把全部经济工作转移到以提高经济效益为中心的轨道上来。由此可见，建立审计机关，开展审计监督，有针对性地提出建议，对于促进企业事业单位改善经营管理，增产节约、增收节支，使有限的资金发挥更大的效益，加快社会主义经济建设，无疑具有重要而又现实的意义。

　　据了解，截至1981年，世界上已有150多个国家和地区建立起了适合各自实际情况的审计机构，负责对政府的财政预算、税收征管、金融机构和由政府投资或补贴的企业事业单位进行审计监督，审计已经成为世界上多数国家和地区加强财政经济管理的重要手段之一。我国作为一个社会主义国家，建立独立的、适合我国国情的审计机关，并通过我国审计机关与外国审计机关、国际审计组织的交流，可以扩大我国在国际社会的影响，促进我国改革开放事业的发展。

　　

（摘自中国审计出版社《社会主义中国审计制度的创建》）