(一)我国审计的萌芽

　　我国虞舜时期，开始了由原始社会向奴隶社会的过渡。几乎在国家萌芽的同时，我国审计也开始萌芽。这时期，一些监督检查性质的工作已经出现。如《书经?舜典》就有“三载考绩，三考黜陟幽明”的记载，意思是说三年核查一次官吏的政绩，三考而定官吏的升降。但是，在当时的历史条件下，审计是与行政监察性质的工作置于一起的，单独构成审计监督制度的若干要素尚不充分具备，充其量只是审计的萌芽而已。

　　(二)西周时期出现审计制度的雏形

　　自公元前11世纪至公元前771年，在我国历史上称为西周时期，也是我国奴隶制社会发展的鼎盛时期。西周的政权组织架构，除中央行政机构外，在天子之下设三公（太师、太傅、太保〕和冢宰，三公辅助周王掌理国政，冢宰负责主管王室事务和全国的监察工作。冢宰之下又设小宰和司会，小宰主管王朝的财物保管，司会负责王朝财政经济收支的会计核算。小宰的属官宰夫，则为执行具体的监察和审计业务的官吏。据《周札》记载，宰夫之职，负责“掌治法以考百官府、郡、部、县、鄙之治，乘其财用之出入，凡失财用物辟名者，以官刑诏冢宰而诛之，其足用长财善物者，赏之。”又曰“宰夫考其出入，而定刑赏。”这就是说，宰夫掌管对百官府、诸郡都县鄙的治理情况，考察群吏的功过得失，检查百官在财计方面有无欺诈等劣迹，并根据官吏的政绩优劣，上报冢宰而分别予以赏罚。

　　从西周的政权组织机构设置和职责来看，西周王朝为了巩固其统治地位，达到管理和控制财政经济的目的，在审计建制方面迈出了重要的一步，即把负责审计工作的宰夫置于负责财计部门的司会之外，独立行使审计职权，甚早地建立了一套独立于会计部门的审计制度。同时，又置司书、职内两职官于司会之下兼理审计，反映了我国审计体系的萌芽。

　　西周时期审计制度的确立，开了我国古代审计监督之先河，在我国审计史上具有重要的意大和深远的影响。但是，西周负责审计工作的宰夫在整个国家政权组织机构中的地位比较低，不仅附属于负责监察工作的冢宰，而且仅是负责财物保管的小宰的属官。同时,从工作性质分析，宰夫的审计工作虽然独立于会计核算工作以外，但审计工作在西周时期并没有成为国家的一项独立的财政经济监督活动，它是与监察、行政监督等工作交织在一起的。由此可见，西周的宰夫审计制度，只是我国国家审计制度的雏形。

　　公元前770年至公元前221年的春秋战国时期，尽管周廷官制仍承袭旧制，然而却形同虚设，各诸侯国的职官制度各有变异。从当时一些政治家的治国主张来看，法制得到了各诸侯国的重视，因而政治监督和经济监督作为法制的保证措施得到了加强。战国时期，各诸侯国相继实行了上计制度（地方官吏于年终向中央报告工作，中央了解、考核地方官员政绩的一种考课制度），从而相应地出现了负责审核上计报告的官吏，以保证上计报告的真实性。这一时期的审计监督工作是与上计工作紧密相联的，完全服从于君王“内守国财，而外因天下”的政治目的。

　　(三)秦、汉审计制度

　　公元前221年，秦灭六国，建立起了我国历史上第一个中央集权的封建王朝。为了强化封建集权，秦朝建立起了一个从朝廷到地方比较完整和明确的包括审计监督职能在内的政治经济监察制度，即御史组织系统。中央机构的主要官吏是三公（丞相、大尉、御史大夫）和九卿。其中的御史大夫，是全国最高监察长官，执掌监察，协助丞相处理全国政务并兼理审计。在御史大夫之下，设有侍御史和监御史，协助御史大夫专职监督全国的民政、财政和财物审计事项。显而易见，秦朝审计的地位要比西周时期为高。当时的地方全面实行郡县制度，各郡设有监督御史，负责一郡的政治经济监察工作。各县设有县丞，负责一县的政治经济监察工作。同时，各县还遍设御官，直属于朝廷，行使就地稽察之权。这样，秦代的御史组织系统就构成了自上而下的财计监察体系，强化了国家对整个财政经济活动的管理和监督。

　　尽管秦朝的审计制度是监察制度的一部分，尚带有政治监察的性质，然而秦朝将审计机构置于行政系统之外这一做法，却有着重要的历史意义。此后的各代审计机构与制度，基本上是在沿袭这一制度的基础上发展起来的。秦代实行御史监察审计制度时期，在我国审计史上是一个重要的发展时期。

　　西汉之初，中央机构完全继承了秦朝职官制度，御史大夫仍掌管全国的政治经济监察大权，但其职权的性质已向政治管理方面转化。在御史大夫之下，设有御史丞、御史中丞等职官，从事政治经济监察助理工作。当时的诸侯王国和郡都直属中央，为了加强封建中央集权统治，中央派遣监御史，行使监察、审计等职权。后来，西汉又废止常驻地方的监御史，改由丞相府派遣丞相史负责监察地方的财政经济活动。在西汉的大部分时间里，对地方的审计监察，都是由州刺史负责的，刺史的工作受中央御史中丞的监督。汉成帝以后，改刺史为州牧，成为地方的一级官吏，逐步脱离了御史中丞的监督。

　　东汉时期，废除了御史大夫这一职官，改由御史中丞统领监察工作。御史中丞之下，设有治书侍御史、侍御史等职官，掌察举官吏违法等事， 行使政治经济监察职权，审计的地位仍然较高，独立性也有所加强。建武十八年（公元42年）， 复改西汉时的州牧为刺史，掌理对州郡的监察审计工作。可见，汉代的御史组织机构在某些方面比秦朝又有所发展。

　　(四)三国至隋朝审计制度

　　自三国至南北朝时期，中国长期处于分裂割据局面，朝代更迭频繁，政权很不稳固。这时期的官制与东汉大抵相同，御史组织仍是各朝代中实施监察工作的主要机构，但是，除沿袭秦朝以来的御史组织外，出现了侧重经济监督的独立的审计机构—比部，两者分掌审计职权。比部最早出现在曹魏政权之下，当时曹魏在中央政权组织尚书台下面，设过25个办事机构，称二十五曹， 比部便是其中之一。西晋尚书领三十五曹，东晋则置十八曹，均设有比部。南北朝亦皆有比部曹，“比部主法制”、“掌诏书律令勾检等事”。这时期比部的出现，使审计的部分职权从御史监察系统移至国家行政系统并以行政系统的比部为主。比部作为专门行使经济监督权的业务机构，在我国审计发展史上占有重要地位。

　　魏晋以来的比部，仍为隋朝所沿置。隋朝的审计监督大权由御史大夫、刺史和比部分领。隋初，比部由尚书省都官尚书统领，开皇三年（公元583年）改都官尚书为刑部尚书，比部即归刑部。这样，审计由监察和行政性质问司法性质转变，比部的职权、地位和权威得到了进一步的明确和加强。

　　(五)唐朝审计制度

　　唐朝是我国封建社会发展的鼎盛时期，政权巩固，经济发展，因而与政治、经济和社会管理水平相适应的监督财政经济活动的审计机构也得到了进一步的确立和加强。唐初沿用隋朝官制，中央组织机构实行三省六部制，审计监督大权仍由御史台、尚书省之比部和刺史分领。御史台是国家最高监察机构，它兼理部分审计工作。比部是中央审计机构，如在审计中发现重大问题，则与御史台共同处理。刺史则是地方各州掌理审计的官吏。

　　设在尚书省刑部之下的比部，是具体行使审计监督权的业务部门。顾名思义，其职责就是将宫廷内外、上下各方的资财收支与国家的法律、典章、财政财务计划等相比较，看其是否符合预算，有无损失浪费、违反规定等问题。比部的审计范围主要是：⑴财政支出，包括中央和地方各部门的经费支出，中央机关各级官吏的薪俸廪禄支出、勋赏赐予支出、工程营建支出、军用开支等。⑵财政收入，包括各种赋敛、税收等。⑶公库系统的出纳，包括仓储粮食和财物的支纳给受。⑷其它收入，包括赃赎、徒役等项收人。其审计方式，通常采用定期报送审计，对帐簿的申报程序和呈送时间都有严格规定。据《新唐书· 百官志》记载，比部对京师仓库的审计，3个月进行一次；对诸州则于年终进行一次全面审计。比部的审计职权一直下伸到州、县，而且在州、县两级司法部门中也相应设置了审计官员。唐代对审计人员有严格的要求并加以考核，其标准是“明于勘复，稽失无隐”。

　　另外，唐朝还在一些财计部门内部建立了较为严密的内部审核制度。如度支部在编制国家总决算过程中，对于下属部门和地方上报的帐簿等都要进行严格的审核。

　　与前代相比，唐代的御史台、刺史、比部３个机构的职责分工进一步明确，属员大幅度增加，对经济领域实施的监督也相应加强，特别是比部隶属于刑部，不受其它行政机构的干涉和控制，直接与刑法结合，进一步提高了审计的权威性，这是我国古代审计监督在组织形式上的一次重大变革。唐代审计制度的上述变化，把我国审计推进到了内部审核与外部审核相结合，审计与监察相结合的历史新时期，也标志着我国的审计监督制度至此已初步形成了一个比较完整和科学的体系。

　　(六)宋朝审计制度

　　两宋官制，职官分离，与前代有很大的区别。宋初围绕中央集权进行了不少革新尝试，试图在中央机构内部建立起财计管理与财计监督两套班子，进行更直接更经常的审计监督。北宋时，天下财计归三司（亦称三部，即盐铁、度之、户部）三部各设勾院，负责“勾稽天下所申三部金谷百物出纳帐籍”。在三司勾院之外、三司之下，还设有一些机构执掌审计职权。如都磨勤司负责审核三司的帐籍并对三部勾院审核过的帐籍进行复审，马步军专勾司专职审核军费支出等。这就使得这一时期的审计职权较前代分散，并且这种财审合一的内部审计体制，一定程度上降低了审计的独立性和权威性，难以确保审计的质量和效果，其弊端是显而易见的。

　　宋神宗元丰三年（公元1080年），实行改革，对原有审计机构进行合并调整，并重新恢复和强化了比部审计制度，使比部独立于财计部门之外。至此，财审合一的矛盾才得以缓解。从元丰改制到北宋灭亡，大抵保持了唐代比部的基本架构，审计对象包括中央和地方的各种帐籍，审计程序和审计方法也与唐代基本相同，审计工作没有任何发展和创新。

　　审计一词是在北宋时首次出现的，对后世产生了一定的影响。元丰改制后，太府寺“掌邦国财货之政令及库藏、出纳、商税、平准、贸易之事”，下设２５官司，其一为审计司，负责核查粮料院发给文武百官、诸司、诸军的俸料，检查是否按规定办事，但这时的审计司只负责太府寺内部的审计工作，地位并不高。

　　到了南宋时期，太府寺所属的７个机构中仍有审计司。后来，南宋在户部设立审计院，负责对军队和中央机关经费俸禄支出方面的审计，但地位仍低于同样隶属于户部的都磨勘司。

　　(七)元、明审计制度

　　我国审计制度在宋代被削弱后，至元代进一步衰落。元代建立之初，官制沿用汉法。在中央组织机构中，中书省总政务,枢密院秉军事，御史台司监察。审计监督权掌理于御史台、行御史台、左司、六部等部门。其中，中央御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”，中央御史台下设察院，负责对中央政府机构的审计，同时兼理部分地方审计事务。另外，在中书省的左司、左三部(吏、户、礼)、右三部(兵、刑、工)等与财政经济有关的部门内，普遍设置机构和人员分理审计。在地方，设置行御史台，为统领地方审计的常设机构，负责地方审计事宜。

　　明代审计监督制度，与整个国家政体形式和政治特点相一致，体现了君主的高度集权与极端专制，国家审计由隋唐以来形成的司法性质的审计体制再次转变成为监察性质的审计体制。审计职权由都察院、六科和户部共同掌理。

　　明初沿用唐宋审计旧制，由比部独立行使外部审计职权。洪武十五年(公元1382年)又取消比部，设立了新的监察机构——都察院，将审计职能并入其中。都察院的组织规模相当庞大，人员配备也相当齐备。其基本职能囊括了财政、 民政、 吏政、狱政、军政等方面的全部监察和弹劾职权。

　　除了部察院执掌的外部审计职权以外，明代还沿袭宋元之制，将部分审计职权划归财计主管机构—户部。户部主要负责地方财赋的审计，兼管中央部门与财赋支出有关的审计事务。另外，作为中央政府部门的六科(吏、户、礼、兵、刑、工)中的户科、工科也掌有一定的审计权。这种财审合一的制度，构成明代的内部审计体制。

　　明代对我国审计的创新和发展之处在于审计机构的相互制约，即都察院、六科之户科对户部实施审计监察，同样，户部也掌有对都察院的财务审计权，户部和都察院共同对地方进行审计监察，体现了相互牵制的原则。这对于防范审计官员滥用职权，起到了制约作用。对干审计组织自身建设来说，确乎向前迈进了一步。总之，明代虽然开创了一代审计新制，然而，比部取消以后，并未建立起一个独立的专职的审计机构，未能改变财审合一的体制，审计作为监察的一项辅助工作的地位依旧如故。无疑，这是明代审计制度的一大缺陷。

　　(八)清朝审计制度

　　清朝初年，继续沿用明朝的审计体制，分设都察院与六科给事中，前者侧重于地方和军队的监察审计事宜，后者侧重于中央机关的监察、审计和纳谏事宜。

　　雍正元年(公元1723年)，将六科给事中并入都察院，审计大权一统于都察院，使部察院在机构、地位和权威等方面，都比以前有所加强，其主要职责是“纠察百僚，纲维庶政”。都察院下设15个监察御史，以及巡仓御史、巡漕御史、巡盐御史等职官。其中，15道监察御史既分别负责本道内的审计监察事务，又分领对内阁、六部、诸院、寺、府的审计监察事务。巡仓御史、迎漕御史、巡盐御史等各自负责某一特定的审计监察事项。

　　清朝末年，在筹划立宪过程中，曾拟设审计院。当时，就审计院内部的机构设置和分工， 以及职责、独立性、检查内容和内部工作制度等作了规定。后来，爆发了辛亥革命，推翻了中国历史上长达两千多年的封建专制统治，清王朝欲推行专门的审计监督的设想未能实现。

　　(九)民国时期的审计制度

　　民国元年，因地方自治，一些省先于中央设立了审计机构。如广东设审核院，湖南设会计审查院，云南设会计检查院，四川则称审计院，等等。1912年9月，北洋军阀政府国务院宣布成立中央审计处，隶属于国务总理，总揽全国会计监察事务。同时，改各省的地方审计机关为审计分处。审计处与审计分处的主要职权范围包括了政府机密费以外的国家一切财政收支。1914年，北洋政府进行大规模财计制度改革，于同年６月改中央审计处为审计院，隶属于大总统，同时撤销全国各省审计分处。审计院的职责范围是：“审计国家岁出岁入之决算。每于会计年度之终，须以审计成绩是报大总统。”

　　从1912年９月中央审计处成立到1914年６月改为审计院，前后不足两年，却制定和颁布了一系列审计法规，如1912年10月，大总统批准实施《审计处暂行章程》，随后又颁布了《审计条例》，规定审计处及审计分处的职权为“审查国家岁入岁出”。1914年10月，又公布《审计法》，对审计报告制度、审计会议制度和审阅、督检、复查等制度都作出了具体规定，从而迈出了我国审计法规建设的第一步。总之，北洋军阀政府时期的审计，形式上初步具备了近代国家审计的基本条件，标志着中国近代国家审计的逐步形成。但是，这一时期由于地方各自为政，截留财政收入，中央政府的经费开支多靠外债维持，预算编制不正常，加之北洋政府腐朽没落，因而审计机购形同虚设，诸多审计法规也就成了一纸空文。

　　孙中山在广州执政时期， 广东革命政府时曾设内政、外交、财政、建设、军政5部，以及航空、审计、法制３局等单位。审计局独立行使审计职权，其主要任务是审核各级政府、机关、学校、军队的财务收支情况并按期公告。1924年4月，孙中山亲自制定并公布实施《海陆军审计条例》。1924年5月，又将审计局改为审计处，负责“审定各陆海军及机关之计算决算，编制审计报告，呈报大元帅”。总之，这一时期的审计工作，是在非常军事时期的情况下开展的，审计工作的重点是营缮工程、财物采购和军事方面的支出。直到1925年７月，国民政府在广州成立之后，审计建制才逐渐步入正轨。

　　国民政府统治时期，在学习欧美等资本主义国家的财政、审计等方面的基本做法的基础上，对我国的审计工作进行了一些改良。1925年８月成立监察院，下设５局1科。其中第二局掌理训练和审计事务。1928年3月，国民政府公布《审计院组织法》；4月，颁布《审计法》；7月，成立审计院，隶属于国民政府，审计范围有所扩大；11月，又公布了《审计法施行细则》。

　　1928年8月，国民政府重新制定《中华民国国民政府组织法》。实行五权分立，在国民政府之下，设置行政、立法、司法、考试、监察5院。监察院为最高监察机关，依法行使弹劾、审计等职权。基此，1931年２月，正式撤销审计院，设审计部，隶属于监察院。

　　公布于1938年5月，修正并公布于1939年 3月的《中华民国国民政府审计法》。规定审计部在省、直辖市设审计处，各特种公务机关、公有营业机关、公有事业机关设审计办事处；规定中央各机关及其所属机关由审计部审计，中央机关及其所属机关在地方的机构由审计部设在当地的审计处或审计办事处审计，各省、直辖市政府及其所属机关由审计部设在当地的审计处审计，尚未按规定设审计处或审计办事处的地区和机关由审计部审计或者由审计部指定就近的审计处或审计办事处审计；规定审计机关应当采用就地审计方式实施审计，但对县或有特殊情形的机关，由审计机关通知并采用报送审计方式审计，但每年应派员就地抽查。该法同时规定：“审计机关对于受公款补助之私人或团体应行审计事务得依本法之规定执行之。”

　　1947年１月，国民政府公布的《中华民国宪法》，对审计职权的行使、审计长的任命、审计长的职责等，也都有着原则规定。

　　中华民国时期，审计建制几经变化，最终归于监察系统，这一过程中，无论是审计的机构建设、法规建设、法律地位、职权范围，还是审计种类、审计方法等都有了长足的发展。可以说，民国时期的审计制度，是我国以往历代都难以比拟的。

　　(十)革命根据地时期的审计制度

在中国共产党领导下最早建立的审计机构，是1925年６月省港罢工委员会设立的审计局，负责审核委员会各机关的开支帐目。1926年３月，专门公布了《审计局组织法》。

　　土地革命时期，即第二次国内革命战争时期，在中国共产党的领导下，建立了一整套适应革命战争形势需要的审计机构、审计法规和方法，形成了较为严密的审计体系。1931年11月７日至20日，中华苏维埃第一次代表大会在江西瑞金召开，宣告了中华苏维埃临时中央政府的成立。中央政权由中华苏维埃代表大会、中华苏维埃执行委员会、人民委员会、最高法院组成。1932年８月17日，人民委员会第二十二次常务会通过的《财政暂行组织纲要》规定，在中央财政人民委员部之下设立审计处，各省财政部之下设立审计科，行使审计监督权。为使审计组织具有一定的独立性并保证审计监督工作不受外来各种因素的于涉，1934年２月17日公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，在中央执行委员会之下设立直属中央执委会的审计委员会，独立于财政人民委员部。地方建立了审计委员会(或分会)属于中央审计委员会，同时受省和中央直属市执行委员会和主席团的指导。1934年２月20日，中央政府执行委员会公布了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，对审计的内容、中央审计委员会与各分会的关系、审计报告原则、复查原则、委托审查原则等，都作出了相应的规定。

　　随着根据地审计事业的发展，履行内部审计职能的机构也迅速发展起来了。如在财政系统、国家银行和邮政局都建立起了相应的内部审计机构。外部审计与内部审计相互联系，相互制约，结合为一体，在苏维埃政权结构中正式形成了从中央到地方的审计组织体系，充分显示了革命根据地时期的审计建制日臻成熟和完善。

　　抗日战争和解放战争时期，审计作为根据地政权建设和财政经济管理的一个重要方面，更加受到重视。在各抗日根据地、解放区和军队系统内，大多建立了审计组织，实行审计监督制度。这一时期的审计工作，主要是围绕“发展经济，保障供给”这一经济工作和财政工作的总方针以及统筹统支的财政政策，为克服财政混乱状况，制止贪污浪费行为，充分保证军政供给，巩固和发展革命根据地，为支援抗日战争和解放战争服务的。但由于受战争形势的影响，存在审计人员缺乏、机构不稳定等问题。一直到解放战争后期，才逐渐建立起了比较独立、系统和完善的审计制度。

　　1937年9月，陕甘宁边区政府成立时，便建立了审计处，直属边区政府。到1946年下半年这段时间内，审计处几经撤并、重建。1946年12月，边区政府重新建立边区审计处并制定了《陕甘宁边区审计暂行规程》(草案)。1948年10月，陕甘宁边区政府、陕甘宁晋绥联防军司令部、中共中央西北局又联合发布了《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》，对审计工作作出了具体规定。

　　在晋冀鲁豫边区，于1941年年底成立审计委员会。1947年8月，晋冀鲁豫边区军区及军分区也设立了审计委员会。在晋察冀边区，1942年８月，军区司令部、边区行政委员会作出了关于组织审计委员会的决定，同年８月，审计委员会成立。在豫皖苏边区，其行政公署于1947年10月颁布了《豫皖苏边区各级政府审计会计制度》，明确规定边区各级政府财政科内设审计组织，配备审计干部，专事审计工作。同时，还制定了《审计会计规程》，对审计实务作了详细说明。山东省革命根据地、八路军总司令部等也曾先后设有审计组织。

　　纵观我国审计制度的历史沿革，可以看出，我国审计制度不仅有着深厚的历史渊源，而且每一个历史时期的审计监督制度，都印有时代的痕迹。在不同的历史阶段，尽管审计建制有所不同，发挥作用的程度也不等，但它始终在国家的上层建筑中占有一席之地，而且都是与当时社会经济发展的历史状况相适应的，都是为加强经济管理，用好财政支出，维护社会稳定服务的。由此不难看出，新中国建立后，探索建立社会主义中国审计监督制度也就成了社会和历史发展的必然。

（摘自中国审计出版社《社会主义中国审计制度的创建》）